B eða ekki B: Lífeyrir og hið opinbera

Eftir Gylfa Magnússon, prófessor í viðskiptafræðideild Háskóla Íslands.

Lífeyriskerfi opinberra starfsmanna á sér langa sögu og er mun eldra að stofni til en kerfið á almenna vinnumarkaðinum. LSR er rétt ríflega 100 ára, stofnaður í nóvember 1919. Hann hét í fyrstu Lífeyrissjóður embættismanna og eins og nafnið gefur til kynna þjónaði hann þá eingöngu þeim sem töldust embættismenn, þ.e. æðstu stjórnendum ríkisins. Þeir höfðu raunar haft nokkur eftirlaunaréttindi áður sem þá voru greidd beint úr ríkissjóði. Ekkjur embættismanna höfðu einnig rétt á lífeyri. Lífeyriskerfi opinberra starfsmanna var síðan víkkað út fyrir sífellt fleiri og 1944 var nafninu breytt í Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, LSR. Starfsmenn sveitarfélaga voru þá einnig margir hverjir komnir með einhver réttindi sem voru nokkuð misjöfn eftir sveitarfélögum.

Almannatryggingakerfi, þ.e. gegnumstreymiskerfi sem byggir ekki á sjóðsöfnun heldur er skattfé veitt til bótaþega, var síðan formlega komið á 1936 til að tryggja framfærslu þeirra sem ekki gátu unnið vegna elli og örorku. Almennu lífeyrissjóðakerfi með sjóðsöfnun var hins vegar ekki komið á fyrr en 1969, þótt einstaka starfstengdir lífeyrissjóðir séu eldri. Ekki var skylduaðild að því kerfi fyrir launþega fyrr en 1974 og fyrir sjálfstætt starfandi frá 1980. Sjóðsöfnunin varð þó afar takmörkuð fyrstu árin þar eð eignir sjóðanna brunnu nánast jafnharðan upp í mikilli verðbólgu. Sjóðsöfnun hófst ekki að neinu marki fyrr en á níunda áratugnum þegar vextir voru gefnir frjálsir í áföngum og framboð á verðtryggðum skuldabréfum jókst verulega. Nokkru síðar fóru sjóðirnir einnig að geta keypt hlutabréf, fyrst innlend og svo erlend eftir innleiðingu EES samningsins.

 

Greiðslur úr sjóðnum fara eftir hvernig til tekst
Í bæði opinbera kerfinu og almenna kerfinu safna launþegar réttindum en lengst af var það gert með mjög mismunandi hætti. Í opinbera kerfinu voru réttindin tryggð af launagreiðanda, þ.e. ríki eða sveitarfélögum eða stofnunum þeirra, en á almennum vinnumarkaði var engin slík ábyrgð. Þar var samið í kjarasamningum um tiltekið iðgjald, skipt á milli launagreiðanda og launþega, sem rennur í sameiginlegan sjóð. Greiðslur úr sjóðnum fara svo eftir því hvernig til tekst með ávöxtun iðgjalda, langlífi sjóðfélaga, örorkutíðni og fleiri þáttum. Í opinbera kerfinu byggðust réttindi upp jafnt og þétt, óháð aldri launþega, en í almenna kerfinu var réttindaávinnslan aldurstengd, þ.e. iðgjöld ungs fólks vega þyngra en iðgjöld eldra fólks, vegna þess að þau fyrrnefndu eiga alla jafna eftir að ávaxtast lengur.

 

Margs konar munur á milli A og B deilda
Viðamiklar breytingar voru síðan gerðar á bæði opinbera kerfinu og almenna kerfinu 1997. Þá var m.a. LSR skipt í tvær deildir, A og B. A deildin var ný en B deildin var látin halda utan um alla sem höfðu greitt í sjóðinn fyrir breytinguna og völdu að láta ekki að færa sig yfir í nýju deildina. Á þessum deildum er margs konar munur, m.a. byggja réttindi í B deildinni eingöngu á föstum launum en í A deildinni heildarlaunum, líkt og á almenna vinnumarkaðinum. Ýmis önnur sérkenni lífeyriskerfis opinbera starfsmanna héldu sér hins vegar í A deildinni, m.a. ábyrgðist launagreiðandi lífeyri og réttindaávinnsla var óháð aldri. Því var svo breytt um mitt ár 2017 með mjög flóknum hætti. Breytingarnar 2017 gerðu A deildina um flest sambærilega lífeyrissjóði á almenna vinnumarkaðinum fyrir nýja félaga en eldri félagar misstu sumir ábyrgð launagreiðanda á lífeyrisgreiðslum á meðan aðrir gerðu það ekki. Auk þess var sett upp flókið kerfi til að geta haft í sama sjóði bæði félaga með aldurstengda réttindaávinnslu og þá eldri sem verða áfram með aldursóháða réttindaávinnslu.

 

B deildin aldrei verið fullfjármögnuð
A deildin hefur allt frá 1997 verið nokkurn veginn fullfjármögnuð, þ.e. eignir og framtíðariðgjöld eiga að geta staðið undir framtíðarlífeyri. Í lok síðasta árs voru heildareignir A deildarinnar 862 milljarðar, sem hafa safnast upp frá árinu 1997.

B deildin hefur hins vegar aldrei verið fullfjármögnuð og endurspeglar þannig þá nálgun að vinnuveitandi annist og ábyrgist lífeyrisgreiðslur starfsmanna sinna. B deildin á þó talsverðar eignir, 284 milljarða í lok síðasta árs. Það dugar hins vegar engan veginn fyrir öllum skuldbindingum, sem voru metnar 1.002 milljarðar á sama tíma. Auk þess þarf að greiða rekstrarkostnað sjóðsins í framtíðinni. Mismuninn munu launagreiðendur, fyrst og fremst ríkið, þurfa að greiða á næstu áratugum. Ekki er fyllilega ljóst hve langan tíma það mun taka en þar eð B deildin hefur verið lokuð fyrir nýjum sjóðfélögum í nær aldarfjórðung mun síðasti sjóðfélaginn (eða ekkja eða ekkill hans) á endanum falla frá og þá verður hægt að loka sjóðnum.

Þessum skuldbindingum er raunar skipt í tvennt í framkvæmd. Launagreiðendur endurgreiða sjóðnum mánaðarlega þann hluta lífeyris sem er umfram fyrstu greiðslu lífeyris fyrir fyrrverandi starfsmenn sem komnir eru á lífeyri. Þannig greiða launagreiðendur sífellt hærri hluta lífeyris starfsmanna eftir því sem lengra er liðið frá því taka lífeyris hófst. Framtíðargreiðslur vegna þessa voru metnar á 539 milljarða um síðustu áramót. Það dugar þó ekki til og er áætlað að ríkið þurfi að leggja fram um 202 milljarða til viðbótar að núvirði áður en sjóðnum verður lokað. Samtals vantaði því um síðustu áramót um 741 milljarð í B deild LSR þannig að hún gæti óstudd staðið undir öllum skuldbindingum. B deild Brúar (áður Lífeyrissjóður starfsmanna sveitarfélaga) og lífeyrissjóðir starfsmanna, annars vegar Reykjavíkurborgar og hins vegar vegar Akureyrarbæjar, eru einnig með ábyrgð launagreiðanda og ekki fjármagnaðir nema að hluta. Upphæðirnar sem upp á vantar þar eru miklu lægri en hjá B deild LSR. Þeir sjóðir eru líka lokaðir fyrir nýjum sjóðfélögum. Samtals vantaði sjóði með ábyrgð launagreiðanda 854 milljarða um síðustu áramót til að eiga fyrir skuldbindingum.

Þótt mikið vanti upp á að nokkrir lífeyrissjóðir með ábyrgð launagreiðanda eigi fyrir skuldbindingum þá er það vandamál launagreiðanda, ekki launþega. Þeir síðarnefndu eru búnir að gera sitt, bæði skila vinnu og iðgjöldum. Stærst er áskorunin vegna þessa hjá ríkissjóði og þar með skattgreiðendum, sem munu þurfa að greiða á næstu áratugum fyrir vinnu sem opinberir starfsmenn eru fyrir löngu búnir að inna af hendi.

 

Ríki og sveitarfélög eiga von á bættri afkomu á næstu áratugum
Þegar lífeyriskerfið er skoðað í heild snýst dæmið hins vegar við. Ríki og sveitarfélög eiga von á verulega bættri afkomu á næstu áratugum, bæði vegna þeirrar skattfrestunar sem er innbyggð í sjóðsöfnunarkerfið og vegna tekjutenginga greiðslna í gegnumstreymishluta lífeyriskerfisins, þ.e. Tryggingastofnun. Samtals námu eignir lífeyrissjóða um síðustu áramót um 5.727 milljörðum króna og höfðu í lok september á þessu ári vaxið í 6.445 milljarða. Til viðbótar eiga landsmenn um 300 milljarða í séreign utan lífeyrissjóða. Allt þetta fé er óskattlagt. Hvorki er innheimtur tekjuskattur né útsvar af iðgjöldum í lífeyrissjóði en það er hins vegar gert þegar lífeyrir er greiddur, þ.e. séu tekjur umfram skattleysismörk. Þegar kynslóðir sem fá hærri lífeyrisgreiðslur en nú tíðkast fara smám saman á eftirlaun munu því skatttekjur bæði ríkis og sveitarfélaga vaxa. Það er erfitt að áætla hve mikið en það er deginum ljósara að heildarupphæðin sem mun á endanum skila sér verður mun hærri en það sem greiða þarf vegna vanfjármagnaðra lífeyrissjóða opinberra starfsmanna. Jafnframt mun hagur ríkissjóðs batna töluvert vegna lægri greiðslna úr gegnumstreymishlutanum. Það er einnig ógjörningur að meta hve mikið mun muna um það því að það fer m.a. eftir pólitískum ákvörðunum í framtíðinni um upphæð bóta og tekjutengingar.

Það er svo annað mál að bæði ríki og sveitarfélög munu þurfa á þessum skatttekjum að halda þegar líða tekur á öldina og sífellt lægra hlutfall landsmanna verður á vinnumarkaði vegna lýðfræðilegra breytinga. Þeir landsmenn sem verða horfnir af vinnumarkaði vegna aldurs verða fyrirsjáanlega smám saman sífellt hærra hlutfall íbúa landsins og aðrir þurfa að framleiða þær vörur og þá þjónustu sem þeir neyta. Það verður mikil áskorun fyrir samfélagið allt, ekki bara skattgreiðendur og þá sem halda utan um fjármál hins opinbera.